Kuaapy Ayvu [Revista Científico-Pedagógica], año
2024, vol. 15 (núm. 15), pp. 179-207.
INAES Publicaciones. eISSN 3078-4913. ISSN-L 2224-7408. Licencia CC BY NC SA
4.0
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Recibido
el 8/3/2024 / Aceptado el 7/10/2024
Artículo científico
Acciones de ordenamiento urbano y
territorial (período 2021-2025).
Caso Fernando de la Mora y Mariano Roque Alonso (Central,
Paraguay)
Urban and Territorial Planning Actions (2021-2025
Period).
The Case of Fernando de la Mora and
Mariano Roque Alonso (Central, Paraguay)
Ações de planejamento urbano e
territorial (2021-2025).
O caso de Fernando de la stomora e Mariano Roque Alonso (Central, Paraguai)
Florencia Villalba
Cáceres
Instituto Desarrollo (ID):
Asunción, Paraguay
fvillalba@desarrollo.edu.py
https://orcid.org/0009-0009-1015-9019
Sebastián
Vargas Ferreira
Instituto
Desarrollo (ID): Asunción, Paraguay
sebasvar@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-6414-7429
Iracema
María Fernanda Navarro Fretes
Instituto
Desarrollo (ID): Asunción, Paraguay
iramafer@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-4416-765X
Resumen
Se describen las acciones encaminadas a desarrollar un
Plan de Ordenación Urbana y Territorial (POUT) en dos municipios, Fernando de
la Mora y Mariano Roque Alonso, desde la perspectiva de las autoridades
municipales y referentes sociales de estas ciudades. Ambas forman parte del
área metropolitana y lindan con Asunción, siendo dos de los tres puntos
neurálgicos para acceder y salir de la capital, además de depender directamente
de las rutas internacionales que las atraviesan y cuya vida económica y funciones
sociales son similares. La investigación busca identificar qué conocen los
entrevistados sobre las acciones que estos municipios desarrollaron para
elaborar sus planes mediante una metodología cualitativa basada en entrevistas
abiertas. Las categorías utilizadas fueron: planificación y ordenamiento,
conocimiento o participación en planes, ventajas del POUT, recomendaciones y
desafíos. La aplicamos a treinta autoridades municipales (intendentes,
secretarios generales, concejales y directores de planificación o similares),
cuyo mandato legal, establecido en la Ley Orgánica Municipal, les exige
acciones e instrumentos (técnicos y legales) y actores clave (representantes de
organizaciones y comisiones vecinales, referentes culturales y del sector
privado), que son organizaciones sociales de la comunidad que se benefician y
participan en la formulación y ejecución de estos planes. La información,
corroborada con las opiniones, señala que sus ciudades están «muy pocas
ordenadas» y «de ninguna manera planificadas». Aunque los entrevistados
alegaron la necesidad de una planificación territorial y de desarrollo urbano
para sus ciudades, desconocen el alcance y la existencia de un POUT en sus
municipios. La amplitud y visión de futuro de los líderes políticos y sociales
de ambas ciudades respecto al plan es muy evidente, y también tienen bien
definidos los ejes que deben orientarlo. Plantean que el plan establece un
orden, una hoja de ruta hacia dónde se quiere desarrollar el municipio, e
indica un futuro de la ciudad organizada y mejor planificada, y que debe estar
apoyado por un alto componente de comunicación, participación ciudadana y
educación socioambiental.
Palabras clave
Desarrollo urbano; desarrollo territorial; participación ciudadana; política pública; planificación urbana
Abstract
This study
describes the actions taken to develop an Urban and Territorial Planning Plan (POUT)
in two municipalities: Fernando de la Mora and Mariano Roque Alonso, from the
perspective of the municipal authorities and social leaders of these cities.
Both are part of the metropolitan area and directly border Asunción, being two
of the three main points of entry and exit from the capital, in addition to
being directly dependent on the international routes that cross them, and their
economic life and social functions are similar. The research seeks to identify
the interviewees' knowledge about the actions these municipalities have taken
to develop their plans. The categories were: planning and ordering, knowledge
and/or participation in plans, benefits of the POUT, and recommendations and
challenges. It was conducted with 30 municipal authorities (mayors,
secretaries-general, councilors, and planning directors or equivalent), whose
legal mandate, established in the Municipal Organic Law, requires actions and
instruments (technical and legal), and key actors (representatives of
organizations and neighborhood commissions, cultural leaders and the private
sector) who are social organizations of the community and beneficiaries and
co-participants in the formulation and implementation of these plans. The
information, supported by the opinions of the interviewees, indicates that
their cities are 'very poorly organized' and 'not planned at all. Although the
interviewees acknowledged the need for territorial and urban development
planning for their cities, they are unaware of the scope and existence of the POUT
in their municipalities. The scope and future vision of the political and
social leaders of both cities regarding the plan are very consistent, in
addition to having well-defined axes that should guide it. They suggest that
the plan should establish an order, a roadmap of where the municipality wants
to develop, showing the future of an organized and better-planned city, and
that it should be supported by a strong communication component, citizen
participation and socio-environmental education.
Keywords
Urban development;
territorial development; citizen participation; public policy; urban planning
Resumo
Este estudo descreve
as ações destinadas a desenvolver um Plano de Desenvolvimento Urbano e
Territorial (POUT) em dois municípios, Fernando de la Mora e Mariano Roque
Alonso, a partir da perspectiva das autoridades municipais e de referências
sociais dessas cidades. Ambas fazem parte da área metropolitana e fazem
fronteira com Assunção, sendo dois dos três pontos nevrálgicos de acesso e
saída da capital, além de dependerem diretamente das rotas internacionais que
as atravessam e cuja vida econômica e funções sociais são semelhantes. A
pesquisa busca identificar o que os entrevistados sabem sobre as ações que
esses municípios desenvolveram para construir seus planos, utilizando uma
metodologia qualitativa, por meio de entrevistas abertas, em que as categorias
foram: planejamento e ordenamento, conhecimento ou participação nos planos e as
vantagens do POUT e recomendações e desafios. Foi aplicada a 30 autoridades
municipais (prefeitos, secretários gerais, vereadores e diretores de
planejamento ou similares), cujo mandato legal estabelecido na Lei Orgânica
Municipal lhes exige ações e instrumentos (técnicos e legais) e atores-chave
(representantes de organizações e comissões de bairro, referentes do setor
cultural e privado) que são organizações sociais da comunidade beneficiárias e
coparticipantes na formulação e execução desses planos. As informações,
corroboradas pelas opiniões, indicam que suas cidades são “muito pouco
ordenadas”, bem como “não planejadas”. Embora os entrevistados tenham afirmado
a necessidade de planejamento do desenvolvimento territorial e urbano de suas
cidades, eles desconhecem o escopo e a existência de um POUT em seus
municípios. Os líderes políticos e sociais de ambas as cidades têm uma visão
ampla e consistente do futuro do plano, além de terem bem definidos os eixos
que devem orientá-lo, afirmam que o plano estabelece uma ordem, um roteiro para
onde querem desenvolver o município, indica um futuro de cidade organizada e
mais bem planejada, e que deve ser apoiado por um alto componente de comunicação,
participação cidadã e educação socioambiental.
Palavras-chave
Desenvolvimento
territorial; participação cidadã; Desenvolvimento urbano; política pública; planejamento urbano
1. Introducción
El crecimiento acelerado de las ciudades, la
urbanización descontrolada, la degradación ambiental y los problemas
socioeconómicos plantean desafíos significativos en la gestión del territorio,
especialmente en aquellos sectores urbanos de alta densidad poblacional. En
muchos casos, la intervención urbana para abordar la solución de estos
problemas fue insuficiente o inadecuada debido a la falta o ausencia de
planificación y de un ordenamiento territorial (Sili et al., 2021).
La carencia de una política adecuada de
planificación urbana y territorial dificulta el desarrollo de una comunidad,
limitando el acceso a áreas verdes, zonas recreativas, transporte público
eficiente, viviendas apropiadas y servicios básicos, entre otros (Aguilar,
2009).
Por lo tanto, es de suma importancia investigar
acciones tendientes al desarrollo de los planes de Ordenamiento Urbano y
Territorial (POUT) en dos municipios: Fernando de la Mora y Mariano Roque
Alonso, por los actores clave involucrados, especialmente por las autoridades
municipales que toman decisiones sobre las acciones y proyectos de desarrollo,
así como por la ciudadanía organizada que se ve directamente afectada.
Esta investigación responde a la necesidad de
analizar las acciones de ordenamiento urbano y territorial en dos municipios
del área metropolitana. La Municipalidad de Fernando de la Mora (2017) y
Mariano Roque Alonso. Analizar la visión que tienen los actores sobre las
acciones de los gobiernos municipales sobre este ámbito permitirá evaluar si es
que las Municipalidades están llevando a cabo una planificación adecuada que
promueva el desarrollo sostenible y el bienestar de sus ciudadanos (Secretaría
Técnica de Planificación, 2012, 2017).
En cuanto a su alcance, pretende observar los
obstáculos existentes para que la ciudadanía acceda y conozca los procesos de
construcción enfocados en el Ordenamiento Urbano y Territorial de los
Municipios de Fernando de la Mora y Mariano Roque Alonso en el actual periodo
de gobierno.
2. Antecedentes
Paraguay vive un proceso de importante cambio
territorial debido a la dinámica de crecimiento económico, la urbanización y
las zonas de monocultivo sobre la agricultura tradicional. Esta dinámica crea
nuevos requisitos para las políticas y prácticas de planificación territorial
en áreas urbanas más grandes como ciudades pequeñas y áreas metropolitanas. Sin
embargo, las políticas y prácticas de planificación territorial existentes son
limitadas a la hora de abordar los enormes desafíos que tenemos por delante. El
país necesita más y mejores políticas y prácticas de planificación territorial
(Sili, Vargas Ferreira, Rodríguez, Spiess Ruíz Díaz y Hernández Rivas, 2021).
La importancia del ordenamiento territorial
(OT) es que «permite desarrollar una política de construcción del territorio,
definiendo [a] este último como un espacio físico transformado por grupos
humanos. Por ordenamiento territorial se entiende a la “acción voluntaria de
organizar y equipar el espacio de la ciudad” (Thierry, 2008), y el de su
entorno rural dentro de los límites administrativos existentes» (Abéride et
al., 2018, p. 11).
Actualmente, el Paraguay no cuenta con una Ley
de Ordenamiento Urbano y Territorial, sin embargo, la Secretaría Técnica de
Planificación (hoy absorbida por el nuevo Ministerio de Economía y Finanzas) en
colaboración con otras instituciones y el apoyo de la cooperación
internacional, definió lineamientos en la materia y elaboró herramientas
metodológicas para la elaboración de Planes de Ordenamiento Urbano y
Territorial (POUT), adaptables a la particularidad y necesidad de cada
municipio.
En el mismo sentido, la Ley n.° 1561/2000,
Que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y
la Secretaría del Ambiente, señala en su art. 12.°:
«Proponer planes nacionales y regionales de ordenamiento ambiental del
territorio, con participación de los sectores sociales interesados». La Ley
Orgánica Municipal n.° 3966/2010, indica la obligatoriedad a las
municipalidades de contar con dos instrumentos de planificación: el plan de
desarrollo sustentable del municipio y el plan de ordenamiento urbano y
territorial, además de los instrumentos legales generados por la Secretaría
Técnica de Planificación (2012; 2017).
El Plan Nacional de Desarrollo 2030, aprobado
por Decreto del Poder Ejecutivo n.° 2794 (2014), en la línea transversal iii.
Ordenamiento y desarrollo territorial menciona que:
Es necesario definir un modelo de ocupación y
organización del territorio paraguayo, señalando las acciones territoriales
prioritarias (reducción de pobreza, servicios, infraestructura, gestión de
riesgos, entre otros), y arreglos institucionales necesarios para su adecuado
funcionamiento (acuerdos programáticos para intervención en territorio,
desconcentración administrativa y medidas graduales de descentralización. (p.
24)
2.1. Conceptualización del
ordenamiento territorial (OT)
El OT se define como:
Un proceso y un
instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con
el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y
ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del
este, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de
desarrollo. (Massiris Cabeza, 2002).
En América Latina, el OT surgió en la década de
1980 como una estrategia para abordar inequidades estructurales, conflictos de
uso del suelo, conservación ambiental y desequilibrios territoriales (Montes
Lira, 2001).
En tanto, según la CEPAL (s.f.), el desarrollo
territorial es «un proceso de construcción social del entorno, impulsado por la
interacción entre las características geofísicas, las iniciativas individuales
y colectivas de distintos actores y la operación de las fuerzas económicas,
tecnológicas, sociopolíticas, culturales y ambientales en el territorio»
(s.p.). Además, ha de tenerse en cuenta que los tres pilares del desarrollo
sostenible son el ecológico, el económico y el social.
2.2. Ordenamiento
territorial en América Latina
En América Latina, el ordenamiento territorial
fue una herramienta clave para enfrentar diversos desafíos socioeconómicos y
ambientales. Este proceso permitió a los países de la región abordar problemas
como la urbanización descontrolada, la deforestación, y la desigualdad en el
acceso a recursos y servicios. Según el informe de EUROsociAL, el OT en América
Latina se centró en la creación de marcos normativos y técnicos que faciliten
la planificación y gestión del territorio de manera sostenible (González Mejía,
2020).
El OT en la región evolucionó para incluir
enfoques participativos, donde las comunidades locales tienen un papel activo
en la toma de decisiones. Esto fue crucial para asegurar que las políticas de
ordenamiento territorial reflejen las necesidades y aspiraciones de la
población. Además, se implementaron metodologías para el análisis de prácticas
y políticas de OT en países como Argentina, Ecuador, México y Paraguay,
permitiendo un intercambio de experiencias y lecciones aprendidas (Villagómez
et al., 2020).
2.3. El concepto de
ordenamiento territorial en América Latina
Sobre el concepto de ordenamiento territorial,
Massiris Cabeza (2002), luego de analizar más de una docena de definiciones
desarrolladas entre 1950 y 2011, concluyó que es:
Un proceso y un
instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con
el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y
ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y
los objetivos de desarrollo. (2002)
Las estrategias que expresan lo que una
sociedad considera que es el patrón territorial ideal de largo plazo se
especifican en un plan y actúan de manera realista para avanzar hacia dicho
patrón. Massiris Cabeza (2002) considera que la planificación territorial
surgió con una clara intención de brindar un tratamiento integral de las
cuestiones territoriales desde una perspectiva global:
El énfasis se pone en
la planificación física-espacial y sus finalidades se concentran en el uso
sustentable de los recursos naturales, la localización adecuada de las
actividades productivas e infraestructuras y la búsqueda de equidad en el
desarrollo regional, lo que es evidente en el concepto de ordenación del
territorio adoptado por dichos países. (s.p.)
La historia del OT en estos países se remonta a
principios de los años 1980, y su concepción tuvo su origen en las políticas
públicas, ya sean urbanas, ambientales, de desarrollo, descentralización, y a
principios de este siglo era considerada como una herramienta o estrategia para
lograr el desarrollo sostenible, desarrollar, entendido desde una
perspectiva de política multisectorial y horizontal (Rodríguez Vignoli, 2002).
Es comprensible que un tema reciente, donde
Padilla Calderón (2012); Boisier (2020) permiten discutir la novedad de este
concepto, así como comparar las diferentes definiciones y carencia de esta
entre los países de la región ante la necesidad de adherirse a estándares de
uniformidad de definiciones, conceptos y alcances que pueda tener la política
en cuestión. Estas ideas de orden emergen de un proceso histórico como una
herramienta capaz de ejercer el poder central para gestionar las relaciones
sociales a través de procesos de organización y movilización de comunidades,
economías comunitarias, recursos, infraestructura y agentes de orden (Sanabria
Pérez, 2014).
El ordenamiento territorial en América Latina y
Paraguay comparte una base común en su objetivo de abordar desafíos
socioeconómicos y ambientales mediante la planificación y gestión sostenible
del territorio. En América Latina, el OT evolucionó para enfrentar problemas
como la urbanización descontrolada y la deforestación, integrando enfoques
participativos que involucran a las comunidades locales en la toma de
decisiones. Paraguay, siguiendo esta tendencia regional, desarrolló su propio
marco de ordenamiento territorial a través del Plan Marco Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PMDyOT). Sin embargo, al igual que otros
países de la región, Paraguay enfrenta desafíos significativos en la
implementación efectiva de estas políticas como la falta de coordinación
interinstitucional y la presión sobre los recursos naturales. Esta conexión
resalta la importancia de aprender de las experiencias regionales para
fortalecer las estrategias de OT en Paraguay y asegurar un desarrollo
territorial más equitativo y sostenible (González Mejía, 2020; Secretaría
Técnica de Planificación, 2011; Villagómez et al., 2020).
En América Latina las características sociales,
culturales, políticas y económicas que requieren un abordaje singular en
materia de ordenamiento territorial incluyen la desigualdad social y económica,
la diversidad cultural, la urbanización rápida y descontrolada, la
inestabilidad política y la dependencia económica de recursos naturales. La
región presenta altos niveles de desigualdad, lo que se refleja en la
distribución desigual de recursos y servicios, requiriendo políticas de OT que
promuevan la inclusión social y la equidad (Padilla Calderón, 2012).
Además, la presencia de diversas comunidades
indígenas y afrodescendientes con sus propias formas de organización y uso del
territorio demanda un enfoque que respete y valore estas culturas. La rápida
urbanización llevó a la expansión de asentamientos informales y la presión
sobre los servicios urbanos, lo que requiere una planificación urbana
eficiente. La fluctuación en las políticas gubernamentales puede afectar la
continuidad y efectividad de los planes de OT, mientras que la economía de
muchos países depende de la explotación de recursos naturales lo que puede
entrar en conflicto con la sostenibilidad ambiental (Vázquez, 2006).
Para abordar estos desafíos específicos,
diferentes países implementaron diversas estrategias. En el caso de Medellín,
Colombia, se observó una notable transformación en su ordenamiento territorial
y planificación urbana en las últimas décadas. La ciudad efectuó una serie de
proyectos innovadores como la construcción de bibliotecas-parques en áreas
desfavorecidas, sistemas de transporte público eficientes como el Metrocable y
escaleras eléctricas en las laderas de las colinas para mejorar la accesibilidad.
Estos proyectos contribuyeron a la inclusión social, la reducción de la
desigualdad y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes (Maya y
Álvarez, 2019).
Por otro lado, Quito, Ecuador, avanzó en su OT
mediante la promulgación de instrumentos de planificación como el Plan
Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Estos planes
permitieron una gestión más eficiente del crecimiento urbano e incorporaron la
protección de áreas verdes y la conservación del patrimonio cultural en la
planificación de la ciudad. Además, la implementación del sistema de transporte
público Bus Rapid Transit (BRT) mejoró la movilidad en la ciudad y redujo la
congestión vehicular (Ayala Ruíz, 2003).
Asimismo, en Curitiba, Brasil, la ciudad
estableció un modelo de transporte público eficiente con sus sistemas de
autobuses biarticulados y ha promovido la construcción de parques y áreas
verdes, lo que aportó a la calidad de vida de sus habitantes y al equilibrio
entre el desarrollo urbano y la conservación del medio ambiente. La
planificación urbana de Curitiba ha sido reconocida internacionalmente como un
ejemplo de éxito en la gestión urbana sostenible (Vallicelli, 2002).
Estos ejemplos en América del Sur muestran cómo
las ciudades de la región abordaron los desafíos de la urbanización y el OT
mediante enfoques innovadores y sostenibles. Lograron mejorar la calidad de
vida de sus ciudadanos y crear entornos urbanos más equitativos y sostenibles
(Jordán y Simini, 2003).
Los patrones comunes incluyen la innovación en
infraestructura, la participación comunitaria, la sostenibilidad ambiental y la
adaptación a contextos locales. Las ciudades implementaron soluciones
innovadoras en infraestructura como sistemas de transporte público eficientes y
proyectos de inclusión social. La inclusión de las comunidades locales en la
planificación y toma de decisiones fue crucial para el éxito de las políticas
de OT. La protección de áreas verdes y la promoción de prácticas sostenibles
son elementos clave en los planes de OT. Cada ciudad adaptó sus estrategias de
OT a sus contextos sociales, culturales y económicos específicos lo que
permitió abordar de manera efectiva sus desafíos particulares.
La perspectiva actualizada de Massiris Cabeza
(2002; 2016) apunta a observar la organización de la ciudad en términos de
iniciativas de planificación urbana y regional para poder reconocer y formular
los propósitos de los diferentes usos espaciales en Latinoamérica. Un punto
prioritario para considerar, al analizar los patrones territoriales
predominantes en las ciudades, es la adecuada ubicación de las actividades
productivas, luego del diagnóstico territorial que considera como factor
estructural la vinculación de las ciudades centrales con sus ciudades
periféricas (interior) y productivas.
En esta idea de ordenamiento de objetos y
recursos, considerando al territorio como la base física de la actividad humana
sobre la cual deben ubicarse las comunidades y los sistemas de producción; en
definitiva, planificar significa tratar el territorio como un «estático» con
simple soporte material (Vázquez, 2006).
En materia de desarrollo territorial, la CEPAL
(2019) aporta elementos suficientes en la promoción de la investigación para
comprender los procesos de macro y micro desarrollo en los países
latinoamericanos con el fin de proporcionar conocimientos fundamentales a
partir de programas, datos, formación de profesionales técnicos o desarrollo de
políticas (Moncayo Jiménez, 2001; Matos Mar, 1976).
En el caso de las políticas de desarrollo
territorial en América Latina y el Caribe, estas se definen en términos de
problemas que deben abordarse en diferentes horizontes temporales (corto,
mediano y largo plazos). Estos problemas se identifican con base en la
experiencia, el desarrollo de capacidades científicas y técnicas, y a su vez se
hacen recomendaciones sobre cómo abordar y resolver estos problemas (Máttar y
Cuervo, 2017).
2.4. Ordenamiento
territorial en Paraguay
La novedad del enfoque espacial o territorial
de Paraguay explica el surgimiento de diversas perspectivas que identifican
problemas y disfunciones en la gestión de los recursos naturales y los espacios
urbanos y rurales. En este sentido, el retorno de la democracia no incluyó a
las cuestiones territoriales o espaciales en las discusiones y agendas de
desarrollo nacional, posiblemente por la primacía de las cuestiones
ambientales, insistiendo en la protección y gestión adecuada de los recursos
naturales. (Vázquez, 2006, p. 161)
Además, Vázquez (2006), menciona que el OT
contribuye a los estudios territoriales al revelar que la planificación
territorial del Paraguay no escapó, desde sus inicios, a dinámicas de
investigación y definición basadas en el concepto de territorio como «suelo».
La implementación de iniciativas estratégicas y
de investigación relacionadas con el concepto de ordenamiento territorial
surgido a mediados de los años 1970 dio lugar a investigaciones y esfuerzos
importantes para caracterizar y evaluar los suelos «en función a sus características físico-químicas y sus
diferentes niveles de fertilidad agrícola y ganadera» (Vázquez, 2006, p 165). Esta confusión
conceptual dificulta afrontar los desafíos territoriales enfrentados ya que el foco
del razonamiento está en valorar los aspectos físicos y químicos y las formas
en que giran los desarrollos en torno a estos (Vázquez, 2006).
Esta característica en el estudio del
territorio se replica en toda América Latina y puede verificarse al examinar
documentos oficiales utilizados como herramientas o mecanismos militares para
potenciar el «potencial productivo» del territorio (Vázquez, 2006).
2.5. Fernando de la Mora y
Mariano Roque Alonso desde la perspectiva histórico-territorial
Tanto Fernando de la Mora como Mariano Roque
Alonso, ambas ubicadas en el Departamento Central de Paraguay y formando parte
del Área Metropolitana de Asunción, presentan tanto similitudes como
diferencias en términos sociales, geográficos, económicos, de planificación y
gestión municipal.
Ambas ciudades comparten una ubicación
estratégica dentro del Área Metropolitana de Asunción, lo que les permite
beneficiarse de la proximidad a la capital del país. Esta cercanía facilita el
acceso a servicios y oportunidades económicas. Socialmente, tanto Fernando de
la Mora como Mariano Roque Alonso, experimentaron un crecimiento poblacional
significativo en las últimas décadas, impulsado por la urbanización y la
migración interna. Este crecimiento llevó a una mayor densidad poblacional y a
la necesidad de mejorar la infraestructura urbana y los servicios públicos (Abéride et al., 2022).
Económicamente, ambas ciudades vieron un
desarrollo comercial e industrial considerable. Fernando de la Mora y Mariano
Roque Alonso diversificaron sus economías, con un aumento en el número de
pequeñas y medianas empresas, así como en la inversión en infraestructura.
Además, ambas ciudades participan activamente en eventos y ferias comerciales,
como la Expo Mariano R. Alonso que atrae a empresas e industrias de todo el
país (Abéride et al., 2022).
Geográficamente, Fernando de la Mora es más
pequeña en términos de superficie, con 21 km², mientras que Mariano Roque
Alonso abarca unos 43 km². Esta diferencia en tamaño influye en la densidad
poblacional, siendo Fernando de la Mora más densamente poblada (no sólo en
comparación a Mariano R. Alonso, sino que también del AMA) con alrededor de
5.512,75 habitantes por km², en comparación con los 2,535 habitantes por km² de
Mariano Roque Alonso (Abéride et al., 2022).
En términos de planificación y gestión
municipal, Fernando de la Mora enfocó sus esfuerzos en mejorar la
infraestructura urbana y los servicios públicos con proyectos de pavimentación
y modernización de espacios públicos. Por otro lado, Mariano Roque Alonso
destacó por su desarrollo industrial y comercial, siendo sede de importantes
eventos como la Expo Mariano R. Alonso y contando con el puerto privado más
grande del país, Puerto Fénix (Municipalidad de Fernando de la Mora, 2017;
Abéride et al., 2022).
Socialmente, mientras que ambas ciudades
crecieron, Fernando de la Mora tiene una historia más antigua y una identidad
más consolidada, siendo creada en 1939. Mariano Roque Alonso lo fue en 1945,
tuvo un desarrollo más reciente y rápido, lo que conllevó a una mezcla diversa
de culturas y un enfoque en la integración social (Abéride et al.,
2022).
Aunque Fernando de la Mora y Mariano Roque
Alonso comparten varias características debido a su proximidad y contexto
metropolitano, también presentan diferencias significativas en términos de
tamaño, densidad poblacional, enfoque económico y gestión municipal. Estas
diferencias reflejan las diversas estrategias y prioridades de cada ciudad en
su desarrollo y planificación territorial (Abéride et al., 2022).
Por último, el OT en estas ciudades enfrenta
varios desafíos que reflejan problemas más amplios en Paraguay. Históricamente,
el OT fue dominado por enfoques de geografía e ingeniería, sin incorporar
plenamente el prisma socio-urbano o la geografía socio-urbana. Esta falta de
integración ha llevado a que los municipios formulen planes que, en muchos
casos, no van más allá de la regulación legal y no se implementan de manera
efectiva (Vázquez, 2002; Abéride et al., 2022).
En Fernando de la Mora y Mariano Roque Alonso,
la planificación territorial se vio limitada por varios factores. La falta de
presupuesto y capacidad financiera es un obstáculo significativo, impidiendo la
ejecución de proyectos que podrían mejorar la infraestructura y los servicios
públicos. Además, la carencia de capacidades técnicas y la falta de voluntad
política a largo plazo favorecieron a la ineficacia de los planes de OT
(Abéride et al., 2022).
La situación se agrava por la ausencia de una
dimensión socio-urbana en la planificación. Sin una comprensión profunda de las
dinámicas sociales y urbanas, los Planes de Ordenamiento Territorial tienden a
ser insuficientes para abordar las necesidades reales de la población. Esto se
traduce en una falta de coordinación entre las diferentes instituciones y
niveles de gobierno lo que fragmenta las políticas y acciones (Abéride et al.,
2022).
3. Metodología
Según Hernández Sampieri y Mendoza Torres
(2018), este estudio es de tipo no experimental, de enfoque cualitativo y de
alcance descriptivo, de corte transversal. La presente investigación comprende
la descripción, análisis e interpretación de los diferentes marcos
referenciales del ordenamiento urbano y territorial, así como las acciones
relacionadas al desarrollo de planes de OT desde la perspectiva de los
tomadores de decisiones y la ciudadanía organizada.
Para la recolección de la información se
elaboró un cuestionario con 17 reactivos, de base conforme con los objetivos
establecidos para el efecto y divididos en tres categorías específicas de
indagación:
1. Ventajas de la planificación y el
ordenamiento.
2. Identificar conocimiento y/o participación
en planes de desarrollo urbano.
3. Recomendaciones y desafíos.
Para darle mayor consistencia a la información
y compaginar un mayor entendimiento por parte de los entrevistados, a cada una
de estas áreas categorías se incorporaron una serie de preguntas relacionadas a
las mismas, teniendo una línea de respuestas que posibilitó obtener un análisis
más ordenado.
Algunas entrevistas fueron realizadas a través
de un contacto directo con el entrevistado y las otras fueron realizadas a
través de contactos en forma virtual. En total fueron recopiladas una cantidad
de 30 entrevistas efectivas y qué, una vez analizada la consistencia de la
información, se procedió a la transcripción de las líneas más resaltantes o
esenciales de las respuestas obtenidas, cuyo resumen se podrá visualizar
conforme a las categorías establecidas. Las entrevistas fueron aplicadas a las
autoridades, directivos municipales y miembros de organizaciones sociales de
las ciudades foco del estudio.
Conforme con los principios éticos de la
investigación, en todo momento la utilización y manejo de fuentes documentales
se rigió por estas, lo que implica una correcta atribución, referencia y
reconocimiento de cada etapa. Se aseguró a las personas que fueron
entrevistadas que se mantendrá su anonimato y que la información que
proporcionaron fue tratada con confidencialidad.
4. Resultados
Las entrevistas permitieron responder al
objetivo sobre conocer sobre las acciones tendientes al desarrollo de un Plan
del Ordenamiento Urbano y Territorial (POUT) en la Fernando de la Mora y
Mariano Roque Alonso, en el esfuerzo de alinear un desde la perspectiva de los
tomadores de decisiones y referentes de las organizaciones sociales de esas
ciudades.
En primer lugar, la mayoría de los líderes de
opinión entrevistados considera que sus respectivas ciudades no están ordenadas
ni planificadas y otros pocos manifiestan que existe cierta planificación, pero
mal orientadas, mal elaboradas, sin ningún planteamiento con visión de futuro
o, en todo caso, hay un desconocimiento absoluto sobre la existencia de dicha
planificación, aunque desde una perspectiva más positiva, tiene sus ventajas
porque mediante la planificación se puede prever y buscar soluciones a los
distintos problemas urbanos en la ciudad.
No se percibe una efectiva participación
ciudadana en ambos municipios, tampoco iniciativa alguna de los gobiernos
municipales para que la gente aporte ideas y proyectos en la planificación de
la ciudad. Se identificaron ciertos indicios de que la ciudadanía estaría
predispuesta a colaborar para ordenar la ciudad, desde la visión de la mayoría
de los entrevistados. El rol del ciudadano debería ir más allá de ser un simple
pagador de impuestos, inclusive se percibe alguna calificación muy negativa
sobre el comportamiento de algunos de ellos. El contribuyente o la ciudadanía
es cómplice, aprovecha el nivel de corrupción y responde, actúa y ejecuta
cualquier proyecto a su favor sin importar el daño a los demás (Rose y Peiffer,
2019).
Desde la visión de los entrevistados opinión un
Plan de Desarrollo Urbano o Territorial, tiene una connotación muy positiva, es
sinónimo de ordenamiento, de incorporación de planes de recolección de
residuos, de áreas verdes, de parques organizados, de una ciudad limpia donde
las personas disfrutan de su ciudad, son los pasos para seguir para la gestión
apropiada del Plan.
Por otra parte, la utilidad de un Plan de
Desarrollo Urbano y Territorial (POUT) se visualiza en que establece un orden,
es una hoja de ruta de hacia dónde se quiere desarrollar un municipio, plantea
un futuro de la ciudad organizada y mejor planificada, ayuda a formular
objetivos a mediano y largo plazos, además mejora las condiciones de
accesibilidad de equipamientos comunitarios y cobertura de infraestructura. Con
la planificación se mejora la gestión y la atención territorial, se identifican
polos de desarrollo, así como áreas de inversión y encamina la labor de los
gobiernos municipales hacia el desarrollo sostenible.
Llama la atención que en este nivel de
connotados líderes de opinión y de representantes de la sociedad civil de ambas
ciudades no conocen o no saben sobre los motivos del porqué sus municipios no
cuentan con un Plan de Desarrollo Urbano y Territorial (POUT), aunque un sector
importante de este grupo fue muy enfático en sus opiniones al respecto,
atribuyendo principalmente a motivos estrictamente políticos, a la falta de
voluntad política, ya sea por desconocimiento o por conveniencia, a la continua
lucha entre el Ejecutivo y la Junta Municipal que no se ponen de acuerdo y por
este motivo la ciudad sigue desordenada. Asimismo, otros puntos resaltados
fueron: la falta de comunicación por parte de la municipalidad o el
desconocimiento de la población, especialmente porque no existe promoción de
este, por falta de recursos y de técnicos capacitados para la elaboración de
estos planes.
La mayor parte de los entrevistados no conoce
la existencia de que su municipio cuenta con un POUT y los pocos que lo
hicieron están circunscritos principalmente dentro del entorno del
funcionariado municipal. Estos últimos plantearon la existencia de un plan de
Ordenamiento, un Plan de Desarrollo, un Plan de Manejo de Residuos, el Plan
Operativo Anual (POA), que en su conjunto ofrecen una serie de ventajas para
una gestión más ordenada de la ciudad. Este plan se elaboró con personal
Municipal y consultores externos, y con representantes del Consejo de
Desarrollo de la ciudad. Sin embargo, todo el trabajo señalado y realizado por
los gobiernos municipales no llegan a ser identificados o reconocidos por la
ciudadanía organizada y no organizada. Esto demuestra una falta de estrategia
de comunicación por parte de las autoridades.
Los principales ejes que deben orientar un
POUT, según los líderes de opinión, apuntan a una visión de proyección, a la
expansión urbana, ordenamiento de la ciudad, al crecimiento ordenado, al
respeto del medio ambiente, a la construcción de una ciudad inclusiva y
resiliente. Un grupo importante plantea aspectos técnicos muy interesantes
sobre dicho plan que debe establecer una configuración y distribución espacial
urbana; regional, territorial y ambiental, con el uso de suelo bien definido y
con un sistema socio- técnico de soporte, también que se debe plantear un
desarrollo inmobiliario y proyectos de corredores viales, educación ambiental y
social y la participación de la sociedad civil (Noce, 2008).
Las principales recomendaciones o desafíos para
el POUT están dirigidas preferentemente en mejorar la comunicación, la
divulgación, socialización y la participación, argumentando que cualquier plan
requiere de difusión para el monitoreo y la evaluación e informar los objetivos
cumplidos.
La participación ciudadana en la elaboración de
un POUT debe estar refrendada con la realización de una audiencia pública para
su validación, requiere de una coordinación entre el municipio y la sociedad
civil organizada, sustentado en un diagnóstico participativo, con participación
de los profesionales de la ciudad, especialmente los especialistas en
urbanismo.
5. Discusión
La mayoría de los líderes de opinión considera
que sus respectivas ciudades no están ordenadas ni planificadas, aunque con
mucha certeza creen que mediante el ordenamiento y la planificación se puede
prever y buscar soluciones a los distintos problemas urbanos en la ciudad.
No se percibe iniciativa de los gobiernos
municipales para generar espacios de participación de la ciudadanía para
aportar ideas y proyectos en la planificación de la ciudad, más aún ante la
existencia de ciertos indicios de predisposición de la gente en colaborar en
los planes de desarrollo de la ciudad.
El Plan de Desarrollo y territorial (POUT)
tiene una connotación muy positiva y de mucha utilidad para los líderes, el
mismo establece un ordenamiento y es una hoja de ruta para el desarrollo de la
ciudad, se mejora la gestión y la atención territorial, se identifican polos de
desarrollo, así como áreas de inversión y encamina la labor de los gobiernos
municipales hacia el desarrollo sostenible.
Aunque muchos líderes no conocen la existencia
del POUT dentro de sus municipios, sin embargo, tienen una visión de proyección
clara y definida de los principales ejes que deben orientar este plan, debe
apuntar a un ordenamiento del crecimiento de la ciudad, al respeto del medio
ambiente, a la construcción de un espacio inclusivo y resiliente,
interconectado tanto a nivel regional como nacional, con el uso de suelo bien
definido, con un alto componente de educación ambiental y social, con espacios
para la participación de la sociedad civil y con un sistema socio-técnico de
soporte para su elaboración, y de esta forma para encaminar la labor de los
gobiernos municipales hacia el desarrollo sostenible.
Las principales barreras identificadas para una
efectiva implementación de Plan de Desarrollo Urbano y Territorial (POUT) en
los dos municipios son atribuidas principalmente a motivos estrictamente
políticos, a la continua lucha entre el Ejecutivo y la Junta Municipal, a que
su manejo no sale del entorno del funcionariado municipal, al desconocimiento
ciudadano por falta de comunicación, a los escasos recursos económicos y la
ausencia de técnicos capacitados para la elaboración de estos planes.
Las principales recomendaciones o desafíos para
el POUT están dirigidas preferentemente en mejorar la comunicación, en la
divulgación, socialización y la participación refrendada con la realización de
una audiencia pública para su validación, requiriendo una coordinación entre el
municipio y la sociedad civil organizada, sustentado siempre en un diagnóstico
participativo. Además, es necesaria la
promoción de la transparencia y la responsabilidad en la gestión de los
recursos públicos, así como una mayor concienciación ciudadana sobre la
importancia del pago de impuestos para poder plantear y exigir el cumplimiento
de los planes.
Como conclusión general se puede inferir
que la mayoría de los líderes de opinión tiene un gran desconocimiento de la
existencia de un Plan de Desarrollo Urbano y Territorial en sus municipios,
pero a la vez, son muy conscientes de la importancia y la utilidad de este tipo
de planes para el desarrollo ordenado e integral de sus respectivas ciudades.
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Autores
Florencia
Villalba Cáceres
Candidata a Doctora en Ciencias de la Educación por la Universidad Nacional de Asunción, magíster en Asuntos Públicos y Gobernabilidad por la Universidad Columbia del Paraguay, licenciada en Administración Pública por la Universidad Técnica de Comercialización y Desarrollo, especialista en Desarrollo Local. Especialista en Mediación y Resolución de Conflictos. Es directora general adjunta del Instituto Desarrollo de Paraguay.
Sebastián
Vargas Ferreira
Candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP) de Argentina. Doctorando en Ciencias de
la Educación por la Universidad Autónoma de Asunción (UAA) de Paraguay.
Magíster en Investigación Científica con énfasis en Métodos Cuantitativos y
Cualitativos por la Universidad Autónoma de Asunción (UAA) y (CONACYT),
Paraguay. Licenciado en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de
Asunción (UNA) del Paraguay. Investigador categorizado en el Sistema Nacional
de Investigadores (SISNI) del CONACYT. Especialista en Mediación y Resolución
de Conflictos. Especialista en Gestión de Programas Sociales. Investigador
Asociado en el Instituto Desarrollo. Consultor Senior en diseño, monitoreo,
sistematización y evaluación de proyectos sociales y de políticas públicas.
Iracema María Fernanda Navarro Fretes
Candidata a Máster en Desarrollo por el Instituto Desarrollo,
licenciada en Sociología por la Universidad Nacional de Asunción, con amplia
experiencia en la investigación y ejecución de proyectos en los sectores
humanitario y de desarrollo. Colabora en el análisis de datos cualitativos y
cuantitativos, redacción de artículos científicos y sistematización de estudios
en temas sociales y territoriales. Además, contribuye a la generación de
conocimientos a través de la publicación de artículos científicos y estudios
enfocados en desarrollo urbano, exclusión social y acceso a la información
pública.
Esta obra se publica bajo licencia:
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ISSN-L 2224 7408
eISSN 3078 4913